بازنگری در مفهوم ساخت اروپا در اتحادیه اروپا؛ حرکت به سوی حمایت هدفمند از تولید داخلی

اتحادیه اروپا در چارچوب قانون شتاب دهنده صنعتی در حال بازنگری در مفهوم ساخت اروپا است. محور اصلی این بازنگری، فاصله گرفتن از یک تعریف کلی و کشورمحور و حرکت به سوی ارزیابی محصول محور است؛ به این معنا که برخورداری محصولات کشورهای ثالث از حمایت های صنعتی و قراردادهای عمومی، بر اساس نوع محصول، تعهدات تجاری، دسترسی متقابل به بازار و حساسیت راهبردی هر بخش تعیین خواهد شد. هدف این رویکرد، استفاده هدفمندتر از خریدهای عمومی و حمایت های دولتی برای تقویت تولید داخلی، حفظ اشتغال صنعتی و کاهش وابستگی در حوزه‌هایی مانند فولاد، آلومینیوم، خودرو، باتری و فناوری‌های پاک است. با این حال، محدود کردن بیش از حد تامین کنندگان خارجی می‌تواند هزینه مواد اولیه و پروژه‌های صنعتی را افزایش دهد و به شرکت های اروپایی وابسته به زنجیره‌های تامین جهانی آسیب بزند. به همین دلیل، در کنار مفهوم ساخت اروپا، پیشنهادهایی مانند ساخت با اروپا و توجه به ارزش افزوده، تولید، تحقیق و توسعه و اشتغال ایجادشده در داخل اتحادیه نیز مطرح شده است. در مجموع، اتحادیه اروپا به سمت حمایت گرایی بسته حرکت نمی‌کند، بلکه در پی ایجاد یک نظام گزینشی تر برای تخصیص منابع عمومی و امتیازات صنعتی است. نتیجه نهایی به تعریف معیارهای منشأ و نحوه اجرای آنها بستگی دارد، اما جهت کلی می‌تواند موقعیت تولیدکنندگان مستقر در اتحادیه و شرکای دارای توافق های عمیق تجاری را تقویت کرده و دسترسی سایر کشورهای ثالث به برخی حمایت ها و قراردادهای عمومی را محدودتر کند.

بحث حمایت از تولید داخلی در اتحادیه اروپا طی ماه‌های اخیر از سطح شعارهای سیاسی فراتر رفته و به یکی از محورهای اصلی سیاست صنعتی این اتحادیه تبدیل شده است. کمیسیون اروپا در همین چارچوب، «قانون شتاب دهنده صنعتی»[1] را در مارس ۲۰۲۶ ارائه کرد؛ طرحی که قرار است با استفاده از خریدهای عمومی، حمایت های دولتی و تسهیل سرمایه گذاری، تقاضا برای محصولات کم کربن و تولیدشده در اروپا را افزایش دهد.

یکی از بحث برانگیزترین بخش های این طرح، نحوه تعریف محصولات «ساخت اروپا»[2] است. پیشنهاد اولیه کمیسیون دامنه نسبتا گسترده ای برای شناسایی محصولات اروپایی و محصولات کشورهای شریک در نظر گرفته بود، اما شماری از دولت های عضو معتقدند چنین تعریفی می‌تواند امتیازات پیش بینی شده را بیش از حد در اختیار تولیدکنندگان خارجی قرار دهد و اثر حمایتی قانون بر صنایع اروپایی را کاهش دهد. از سوی دیگر، محدود کردن کامل این امتیازات به تولیدات داخل اتحادیه نیز می‌تواند هزینه خریدهای عمومی را افزایش داده و با تعهدات تجاری اروپا و زنجیره‌های تامین مشترک با کشورهای ثالث تعارض پیدا کند.

در نتیجه، کشورهای عضو در حال بررسی چارچوب دقیق تری هستند که در آن، برخورداری محصولات کشورهای ثالث از امتیازات قانون، به جای عضویت آن کشور در یک گروه سیاسی یا جغرافیایی، بر اساس نوع محصول، مفاد توافق های تجاری و میزان دسترسی متقابل به بازارها تعیین شود. این تغییر نشان می دهد که اتحادیه اروپا در تلاش است میان حمایت از تولید داخلی، حفظ رقابت در بازار واحد و رعایت تعهدات بین المللی خود توازن برقرار کند؛ توازنی که نتیجه آن می‌تواند بر نحوه دسترسی بسیاری از تولیدکنندگان خارجی به حمایت های مالی و قراردادهای عمومی اروپا اثر بگذارد.

از مفهوم «ساخت اروپا» تا معیار محصول محور

پیشنهاد اولیه کمیسیون اروپا در «قانون شتاب دهنده صنعتی» بر این مبنا تنظیم شده بود که در برخی خریدهای عمومی و برنامه‌های حمایتی، اولویت به محصولات دارای منشأ اروپایی داده شود. این رویکرد قرار است در بخش های راهبردی مانند صنایع انرژی بر، فناوری‌های پاک و صنعت خودرو به کار گرفته شود و از طریق ایجاد تقاضای تضمین شده، سرمایه گذاری و تولید در داخل اتحادیه اروپا را تقویت کند. کمیسیون همچنین هدف گذاری کرده است که سهم بخش تولید از تولید ناخالص داخلی اتحادیه که در سال ۲۰۲۴ حدود ۱۴.۳ درصد بود، تا سال ۲۰۳۵ به دست کم ۲۰ درصد افزایش یابد.

با این حال، تعریف «ساخت اروپا» از ابتدا به یکی از نقاط اختلاف میان کشورهای عضو تبدیل شد. مسئله اصلی این بود که آیا این مفهوم باید صرفا محصولات تولیدشده در داخل اتحادیه را در بر گیرد یا کالاهای کشورهای دارای روابط تجاری نزدیک و دسترسی متقابل به بازار خریدهای عمومی اروپا نیز باید از امتیازات مشابه برخوردار شوند. محدود کردن کامل این مزایا به تولیدات داخلی، می‌تواند موجب افزایش هزینه خریدهای عمومی، کاهش تعداد تامین کنندگان و ایجاد تنش با برخی شرکای تجاری شود. در مقابل، تعریف بیش از حد گسترده نیز ممکن است هدف اصلی قانون، یعنی هدایت منابع عمومی‌به سمت تقویت ظرفیت صنعتی اروپا، را تضعیف کند.

در چارچوب مصالحه ای که اکنون میان دولت های عضو در حال بررسی است، قرار است مفهوم کلی «ساخت اروپا» با معیار دقیق تری مبتنی بر «مبدأ شریک» [3]جایگزین شود. برخلاف رویکرد اولیه که کشورها را به صورت کلی در گروه شرکای واجد شرایط قرار می داد، نظام جدید وضعیت هر گروه محصول را جداگانه بررسی خواهد کرد. به این ترتیب، ممکن است برخی محصولات یک کشور ثالث واجد شرایط استفاده از حمایت ها یا حضور در خریدهای عمومی‌باشند، در حالی که محصولات دیگر همان کشور از این امتیاز برخوردار نشوند.

مبنای این ارزیابی، تعهدات واقعی کشور ثالث در قبال اتحادیه اروپا خواهد بود. کشورهایی که در چارچوب موافقت نامه خریدهای دولتی سازمان تجارت جهانی[4]، موافقت نامه‌های تجارت آزاد یا اتحادیه‌های گمرکی، دسترسی متقابل و الزام آور به بازار خود داده اند، شانس بیشتری برای قرار گرفتن محصولاتشان در فهرست واجد شرایط خواهند داشت. در مقابل، عضویت در یک توافق تجاری به تنهایی تضمین نخواهد کرد که همه محصولات آن کشور معادل محصولات اروپایی تلقی شوند.

این تغییر دو پیامد مهم دارد. نخست آنکه تصمیم گیری از سطح روابط کلی اتحادیه اروپا با یک کشور، به سطح محصولات و بخش های مشخص منتقل می‌شود. دوم آنکه اصل رفتار متقابل نقش پررنگ تری پیدا می‌کند. اتحادیه اروپا می خواهد دسترسی به بازار عمومی و حمایت های صنعتی خود را به میزان دسترسی شرکت های اروپایی به بازار کشورهای شریک پیوند دهد. در نتیجه، این سازوکار تنها ابزاری برای حمایت از تولید داخلی نخواهد بود، بلکه می‌تواند در مذاکرات تجاری و خریدهای دولتی نیز به اهرم فشار اتحادیه اروپا تبدیل شود.

رویکرد محصول محور در عین حال انعطاف بیشتری در اختیار کشورهای عضو و کمیسیون قرار می دهد. آنها می‌توانند بدون حذف کامل یک شریک تجاری، محصولات حساس یا بخش هایی را که وابستگی اروپا در آنها بالا ارزیابی می‌شود، از امتیازات خارج کنند. این انعطاف به ویژه در مورد محصولاتی مانند باتری، فولاد، آلومینیوم، تجهیزات انرژی پاک و خودرو اهمیت دارد؛ حوزه‌هایی که اتحادیه اروپا همزمان با رقابت شدید خارجی، هزینه بالای انرژی و کاهش سرمایه گذاری صنعتی روبه رو است. پیشنهاد قانون شتاب دهنده صنعتی نیز تمرکز اصلی خود را بر همین بخش های راهبردی قرار داده است.

در مجموع، آنچه اکنون در شورای اتحادیه اروپا مطرح است، کنار گذاشتن کامل سیاست «ساخت اروپا» نیست، بلکه تبدیل آن از یک مفهوم سیاسی و جغرافیایی کلی به یک سازوکار حقوقی و تجاری دقیق تر است. در این چارچوب، منشأ محصول، میزان تولید در اروپا، تعهدات متقابل کشور صادرکننده و حساسیت راهبردی هر بخش، همزمان در تعیین شرایط دسترسی به حمایت ها و قراردادهای عمومی اتحادیه اروپا نقش خواهند داشت.

اهداف، اختلافات و پیامدهای احتمالی رویکرد جدید

رویکرد جدید اتحادیه اروپا را باید بخشی از تلاش گسترده تر بروکسل برای استفاده از قدرت بازار واحد در حمایت از ظرفیت صنعتی این اتحادیه دانست. قانون شتاب دهنده صنعتی قرار است تنها یک برنامه برای تسهیل صدور مجوز یا کاهش انتشار کربن نباشد، بلکه از طریق خریدهای عمومی، طرح های حمایتی و تعیین شرایط منشأ محصول، تقاضای بیشتری برای تولیدات اروپایی ایجاد کند. شورای اروپا نیز خواستار ایجاد یک «ترجیح اروپایی» هدفمند و متناسب[5] در بخش ها و فناوری‌های راهبردی شده است.

این رویکرد بیش از همه از نگرانی نسبت به کاهش رقابت پذیری صنعت اروپا ناشی می‌شود. صنایع انرژی بر اروپایی در سال های اخیر با هزینه بالای انرژی، ضعف سرمایه گذاری و رقابت فزاینده تولیدکنندگان آمریکایی و آسیایی روبرو بوده اند. همزمان، وابستگی اروپا به واردات برخی فناوری‌ها و نهاده‌های راهبردی، به ویژه در حوزه باتری، خودروهای برقی و فناوری‌های پاک، باعث شده حمایت از تولید داخلی از یک موضوع اقتصادی به بخشی از سیاست امنیت اقتصادی اتحادیه تبدیل شود. کمیسیون نیز قانون جدید را ابزاری برای افزایش تقاضا برای محصولات کم کربن و تولیدشده در اروپا، ایجاد اشتغال و تقویت پایه صنعتی اتحادیه معرفی کرده است.

با این حال، میان کشورهای عضو درباره دامنه این حمایت اختلاف نظر وجود دارد. کشورهای دارای صنایع بزرگ و زنجیره‌های تولیدی گسترده، از اعمال معیارهای قوی تر برای منشأ اروپایی حمایت می‌کنند، زیرا انتظار دارند منابع عمومی مستقیما به حفظ کارخانه‌ها و اشتغال صنعتی در داخل اتحادیه کمک کند. در مقابل، کشورهای کوچک تر، اقتصادهای تجارت محور و دولت هایی که به واردات تجهیزات و مواد اولیه وابسته اند، نگرانند که محدود شدن تعداد تامین کنندگان موجب افزایش قیمت پروژه‌ها، تاخیر در سرمایه گذاری و کاهش رقابت شود. برخی دولت ها همچنین تعریف اولیه «منشأ اتحادیه اروپا»[6] را مبهم و از نظر اجرایی پیچیده دانسته اند و پیشنهاد کرده اند در مواردی که محصولات کشورهای شریک نیز مشمول می‌شوند، از اصطلاح روشن تر «منشأ اتحادیه یا شریک»[7] استفاده شود.

مسئله دیگر، نحوه برخورد با شرکای تجاری اتحادیه اروپاست. پیشنهاد اولیه کمیسیون از این جهت نسبتا باز بود که محصولات برخی کشورهای دارای موافقت نامه تجارت آزاد، اتحادیه گمرکی یا تعهدات خریدهای دولتی را نیز در شرایط مشخص هم ردیف محصولات اروپایی قرار می داد. برای نمونه، کره جنوبی از این بخش پیشنهاد استقبال کرده و آن را به معنای برخورداری محصولات کشورهای دارای موافقت نامه تجارت آزاد از رفتاری مشابه تولیدات اروپایی ارزیابی کرده است.

اما رویکرد مورد بحث در شورای اتحادیه اروپا می‌تواند این برخورد کلی را محدودتر کند. بر اساس آنچه تاکنون از مذاکرات منتشر شده، دسترسی محصولات کشورهای ثالث احتمالا بر مبنای سه معیار اصلی ارزیابی خواهد شد:

• وجود تعهد حقوقی مشخص در موافقت نامه‌های تجاری یا خریدهای دولتی؛
• برخورداری شرکت های اروپایی از دسترسی واقعی و متقابل به بازار کشور شریک؛
• حساسیت راهبردی محصول و میزان وابستگی اتحادیه اروپا به منابع خارجی.

در نتیجه، داشتن یک موافقت نامه تجاری با اتحادیه اروپا لزوما به معنای برخورداری همه کالاهای یک کشور از وضعیت مشابه محصولات اروپایی نخواهد بود. صلاحیت می‌تواند به تفکیک محصول یا بخش تعیین شود و در صورت نبود رفتار متقابل، محدود گردد. این چارچوب به اتحادیه اجازه می دهد میان شرکای تجاری و حتی میان محصولات مختلف یک شریک تفاوت قائل شود؛ امکانی که در عمل قدرت چانه زنی بروکسل در مذاکرات تجاری و خریدهای دولتی را افزایش می دهد.

در کنار پیچیدگی تعیین منشأ کالاهای دارای زنجیره تامین چندکشوری، درباره آثار اقتصادی این سیاست بر خود صنایع اروپایی نیز تردیدهایی وجود دارد. اعمال الزامات سخت گیرانه برای محتوای داخلی می‌تواند هزینه مواد اولیه، قطعات و تجهیزات را برای شرکت های اروپایی افزایش دهد؛ موضوعی که به ویژه برای صنایع صادرات محور و بنگاه‌هایی که زنجیره تامین آنها میان چند کشور توزیع شده، اهمیت دارد. از این منظر، حمایت از تولید داخلی در صورتی که به کاهش رقابت و افزایش هزینه نهاده‌ها منجر شود، ممکن است بخشی از مزیت رقابتی همان صنایعی را تضعیف کند که قانون برای حمایت از آنها طراحی شده است. به همین دلیل، برخی موسسات پژوهشی شناخته شده، از جمله بروگل، به جای رویکرد بسته «ساخت اروپا»، از الگوی «ساخت با اروپا»[8] دفاع می‌کنند که در آن تقویت تولید داخلی با ادامه همکاری با شرکای قابل اعتماد همراه می‌شود.

نحوه برخورد با شرکت های خارجی دارای سرمایه گذاری و ظرفیت تولید در اروپا نیز یکی دیگر از مسائل مورد اختلاف است. بخشی از فعالان اقتصادی معتقدند معیار اصلی نباید تابعیت شرکت مادر باشد، بلکه باید میزان ارزش افزوده ایجادشده در اتحادیه، از جمله تولید، تحقیق و توسعه، انتقال فناوری و اشتغال محلی، مورد توجه قرار گیرد. این رویکرد میان شرکتی که صرفا محصول نهایی خود را به بازار اروپا صادر می‌کند و شرکتی خارجی که در داخل اتحادیه کارخانه، نیروی انسانی و ظرفیت فناوری ایجاد کرده است، تفاوت قائل می‌شود. پذیرش چنین معیاری می‌تواند دامنه حمایت را از مفهوم صرفا جغرافیایی «ساخت اروپا» به مفهوم گسترده تر «ارزش ایجادشده در اروپا»[9] منتقل کند.

پیامد این تحول برای کشورهای ثالث یکسان نخواهد بود. کشورهای دارای توافق های گسترده تجاری و خریدهای دولتی با اتحادیه اروپا احتمالا قادر خواهند بود دسترسی بخشی از محصولات خود را حفظ کنند، هرچند ممکن است برای اثبات منشأ و رعایت شروط جدید با هزینه‌های بیشتری روبرو شوند. در مقابل، کشورهایی که فاقد چنین توافق هایی هستند، بیش از گذشته در معرض حذف از قراردادهای عمومی و طرح های حمایتی اروپا قرار خواهند گرفت.

برای ایران، اثر مستقیم این تحول در کوتاه مدت محدود است، زیرا حضور محصولات ایرانی در خریدهای عمومی و برنامه‌های حمایتی اتحادیه اروپا در حال حاضر نیز ناچیز است. با این حال، جهت کلی سیاست اهمیت دارد. اتحادیه اروپا به تدریج در حال پیوند دادن دسترسی به بازار خود با منشأ کالا، رفتار متقابل و ملاحظات امنیت اقتصادی است. گسترش چنین رویکردی می‌تواند در آینده نه تنها قراردادهای عمومی، بلکه حمایت های صنعتی، تامین مالی، فناوری‌های پاک و زنجیره‌های تامین راهبردی را نیز تحت تاثیر قرار دهد و فاصله میان تولیدکنندگان کشورهای دارای توافق با اتحادیه و سایر کشورها را بیشتر کند.

نتیجه

بازنگری در مفهوم «ساخت اروپا» نشان می دهد که اتحادیه اروپا در حال فاصله گرفتن از حمایت گرایی کلی و حرکت به سمت الگویی هدفمندتر و گزینشی تر است. در این رویکرد، هدف نه بستن بازار به روی تولیدکنندگان خارجی، بلکه استفاده از خریدهای عمومی، حمایت های دولتی و معیارهای منشأ برای تقویت بخش هایی است که از نظر صنعتی و امنیت اقتصادی برای اتحادیه اهمیت بیشتری دارند.

مزیت اصلی رویکرد محصول محور، انعطاف بیشتر آن در مقایسه با یک تعریف ثابت و کشورمحور است. با این حال، اجرای آن با پیچیدگی‌های جدی همراه خواهد بود. تعیین منشأ واقعی کالاهایی که زنجیره تامین آنها میان چند کشور توزیع شده، سنجش میزان ارزش افزوده ایجادشده در اروپا و اجرای هماهنگ قواعد در ۲۷ کشور عضو، از مهم ترین چالش های پیش رو است. افزون بر این، سخت گیری بیش از حد می‌تواند هزینه نهاده‌ها و پروژه‌های صنعتی را افزایش دهد و به همان شرکت های اروپایی آسیب بزند که برای حفظ رقابت پذیری خود به قطعات، مواد اولیه و فناوری خارجی وابسته اند.

در نهایت، اثر واقعی این سیاست به تعریف نهایی معیارها و نحوه اجرای آنها بستگی خواهد داشت. با این حال، جهت کلی روشن است: اتحادیه اروپا بیش از گذشته دسترسی به بازار، منابع عمومی و حمایت های صنعتی خود را به منشأ محصول، میزان ارزش ایجادشده در اروپا، رفتار متقابل و ملاحظات امنیت اقتصادی پیوند می زند. این روند احتمالا موقعیت تولیدکنندگان مستقر در اتحادیه و شرکای دارای روابط تجاری عمیق با اروپا را تقویت خواهد کرد، در حالی که دسترسی سایر کشورهای ثالث به برخی حمایت ها و قراردادهای عمومی دشوارتر می‌شود.

• https://www.politico.eu/article/eu-countries-recast-made-in-europe-around-products-not-countries/
• https://www.bruegel.org/first-glance/made-europe-not-made-europe-should-guide-eu-industrial-policy
• https://www.amchameu.eu/position-papers/defining-made-in-europe-embracing-smart-investment-incentives-and-allied-cooperation

[1]. Industrial Accelerator Act

[2]. Made in Europe

[3]. Partner Origin

[4]. Government Procurement Agreement

[5]. Targeted and Proportionate European Preference

[6]. EU Origin

[7]. EU or Partner Origin

[8]. Made with Europe

[9]. Value Created in Europe