محسن شریعتی نیا کارشناس دیپلماسی عمومی و انجام امورمطالعاتی سفارت جمهوری اسلامی ایران - پکن

چینِ قاعده‌نویس: گشایش با استاندارد بالا به‌عنوان ابزار شکل‌دهی به نظم اقتصاد جهانی

دولت چین در روزهای اخیر در چارچوب جمع‌بندی برنامه پنج‌ساله چهاردهم و تدارک برنامه پنج‌ساله پانزدهم، بار دیگر بر سیاست گشایش با استاندارد بالا تأکید کرده و آن را محور اصلی راهبرد اقتصادی برون‌گرای خود معرفی کرده است؛ در این موضع‌گیری، که در سخنان مقامات ارشد و پوشش رسمی سفر شی جین‌پینگ به گوانگ‌دونگ و هاینان منعکس شده، پکن اعلام می‌کند که گشایش آینده صرفاً به‌معنای افزایش حجم تجارت نیست، بلکه بر گشایش نهادی استوار خواهد بود؛ یعنی همسوسازی قوانین، مقررات، استانداردهای سرمایه‌گذاری و تجارت – به‌ویژه در حوزه‌هایی مانند مالکیت فکری، تجارت دیجیتال و تنظیم‌گری بنگاه‌های دولتی – با قواعد پیشرفته بین‌المللی و تعمیق اصلاحات در مناطق آزاد تجاری و بندر تجارت آزاد هاینان، همراه با استمرار گشایش مالی کنترل‌شده و توجه ویژه به امنیت اقتصادی و تاب‌آوری زنجیره‌های تامین.توجه به این سیاست و روند اجرای آن، بویژه آثار احتمالی که می‌تواند در روابط اقتصادی و تجاری ایران و چین ایجاد نماید ضرورت دارد. در این راستا در ادامه رئوس این سیاست مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد و آثار احتمالی آن بر روابط اقتصادی چین با سایر کشورها به صورت اولیه تبیین می‌گردد.

دولت چین در روزهای اخیر در چارچوب جمع‌بندی برنامه پنج‌ساله چهاردهم و تدارک برنامه پنج‌ساله پانزدهم، بار دیگر بر سیاست «گشایش با استاندارد بالا» تأکید کرده و آن را محور اصلی راهبرد اقتصادی برون‌گرای خود معرفی کرده است؛ در این موضع‌گیری، که در سخنان مقامات ارشد و پوشش رسمی سفر شی جین‌پینگ به گوانگ‌دونگ و هاینان منعکس شده، پکن اعلام می‌کند که گشایش آینده صرفاً به‌معنای افزایش حجم تجارت نیست، بلکه بر «گشایش نهادی» استوار خواهد بود؛ یعنی همسوسازی قوانین، مقررات، استانداردهای سرمایه‌گذاری و تجارت – به‌ویژه در حوزه‌هایی مانند مالکیت فکری، تجارت دیجیتال و تنظیم‌گری بنگاه‌های دولتی – با قواعد پیشرفته بین‌المللی و تعمیق اصلاحات در مناطق آزاد تجاری و بندر تجارت آزاد هاینان، همراه با استمرار گشایش مالی کنترل‌شده و توجه ویژه به امنیت اقتصادی و تاب‌آوری زنجیره‌های تامین.توجه به این سیاست و روند اجرای آن، بویژه آثار احتمالی که می‌تواند در روابط اقتصادی و تجاری ایران و چین ایجاد نماید ضرورت دارد. در این راستا در ادامه رئوس این سیاست مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد و آثار احتمالی آن بر روابط اقتصادی چین با سایر کشورها به صورت اولیه تبیین می‌گردد.

گشایش با استاندارد بالا در گفتمان رسمی چین

در گفتمان رسمی‌کنونی چین، اصطلاح «گشایش با استاندارد بالا» به‌معنای یک نوع گشایش ساده و صرفاً کمّی (مثلاً فقط افزایش صادرات یا کاهش تعرفه‌ها) نیست، بلکه به‌طور مشخص به «گشایش نهادی» اشاره دارد؛ یعنی نوعی گشایش که از مسیر قواعد، مقررات، استانداردها و نظام‌های حکمرانی پیش می‌رود و هدف آن هم‌سوسازی نظام داخلی با قواعد بین‌المللی سطح‌بالا در حوزه‌های اقتصاد و تجارت است. این رویکرد در بستر پایان برنامه پنج‌ساله چهاردهم (2021–2025) و آغاز تدوین برنامه پنج‌ساله پانزدهم (2026–2030) طرح شده و در مصوبات پلنوم چهارم کمیته مرکزی بیستم حزب کمونیست چین، به‌عنوان یکی از محورهای اصلی سیاست اقتصادی خارجی کشور برجسته شده است. در همین چارچوب، سفرهای اخیر شی جین‌پینگ به گوانگ‌دونگ و هاینان و تأکید او بر بندر تجارت آزاد هاینان به‌عنوان «نقطه عطفی» در مسیر تداوم گشایش چین، در واقع نماد پیوند دادن گشایش اقتصادی با نوآوری فناورانه و هدف کلی «توسعه باکیفیت» است؛ به‌ویژه آن‌که از 18 دسامبر 2025 قرار است رژیم گمرکی ویژه در سطح کل جزیره‌هاینان اجرا شود و این بندر به ویترین عملی گشایش با استاندارد بالا تبدیل گردد.

در سطح مفهومی، متون نظری رسمی – به‌ویژه در نشریات حزبی – تصریح می‌کنند که گشایش نهادی «نشانۀ مهم» گشایش با استاندارد بالا است. مقصود از گشایش نهادی آن است که چین به‌جای اتکا به گشایش صرفاً مبتنی بر جریان کالا و عوامل تولید (تعرفه، سهمیه، دسترسی اولیه سرمایه‌گذاری خارجی)، به سمت گشایشی حرکت کند که بر قواعد، مقررات، استانداردهای نظارتی و حقوقی و هم‌سویی با ترتیبات پیشرفته‌ای همچون CPTPP و DEPA استوار است؛ ترتیباتی که حوزه‌هایی چون حقوق مالکیت فکری، استانداردهای کار و محیط‌زیست، تنظیم‌گری بنگاه‌های دولتی، و قواعد تجارت دیجیتال (از جمله جریان برون‌مرزی داده و محل استقرار داده) را پوشش می‌دهند. بنابراین وقتی در ادبیات رسمی از «گشایش با استاندارد بالا» سخن گفته می‌شود، منظور صرفاً افزایش حجم تجارت یا سرمایه‌گذاری نیست، بلکه حرکت به‌سوی یک نظم گشایش‌یافته، قاعده‌مند و نزدیک‌تر به استانداردهای پیشرفته بین‌المللی است.

مهم‌ترین بستر اجرایی این رویکرد، شبکه مناطق آزاد تجاری و به‌ویژه بندر تجارت آزاد هاینان است که به‌عنوان محیط آزمایشگاهی برای نظام‌های مقرراتی جدید عمل می‌کنند. چین تاکنون 22 منطقۀ آزاد تجاری و یک بندر تجارت آزاد ایجاد کرده است. در این مناطق، فهرست‌های منفی سرمایه‌گذاری خارجی به‌شدت کوتاه‌تر شده و تعداد حوزه‌هایی که سرمایه‌گذاران خارجی در آن‌ها با ممنوعیت یا محدودیت روبه‌رو هستند، از حدود 190 قلم در سطح ملی به حدود 31 قلم و در سطح FTZها به حدود 27 قلم کاهش یافته است. در کنار کاهش فهرست منفی، نوآوری‌های گمرکی و مالیاتی مختلفی نیز در این مناطق آزموده می‌شود؛ برای مثال، در هاینان رژیم‌هایی مانند «اول ورود، سپس بازرسی»، معافیت‌های گمرکی برای فرآوری‌های دارای ارزش‌افزوده، و مهم‌تر از آن، استقرار حساب‌های تجارت آزاد چندمنظوره برای تسهیل جریان سرمایه همراه با کنترل‌های مبتنی بر «فهرست منفی» برای نحوۀ استفاده از منابع، در حال اجرا یا طراحی است. هم‌زمان، در حوزه‌هایی چون خدمات ارزش‌افزودۀ مخابراتی، خدمات پزشکی پیشرفته و حتی برخی حوزه‌های حساس مانند درمان‌های ژنتیک، برنامه‌های آزمایشی ویژه‌ای برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در FTZها و هاینان در نظر گرفته شده که قرار است در صورت موفقیت، به سایر مناطق تعمیم پیدا کند.

سطح دیگر گشایش با استاندارد بالا به بازار سرمایه و نظام مالی مربوط می‌شود. در چارچوب برنامه پنج‌ساله چهاردهم، چین مجاری مختلفی برای ورود سرمایه‌گذاران نهادی خارجی گسترش داده است؛ از جمله توسعه طرح‌هایQFII و RQFII، تقویت کانال‌هایStock Connect میان بورس‌های سرزمین اصلی و هنگ‌کنگ، و ایجاد امکان دسترسی مستقیم سرمایه‌گذاران خارجی به بازار اوراق قرضه. بر اساس گزارش‌های رسمی، تا حدود میانه سال 2025، شمار سرمایه‌گذاران نهادی واجد شرایط به حوالی 900 نهاد رسیده و ارزش دارایی‌های سهام A در اختیار آنان به نزدیکی هزار میلیارد یوان بالغ شده است؛ در عین حال، ارزش بازار سهامی‌که در قالب کانال «شمال‌رو» در طرح Stock Connect در تملک سرمایه‌گذاران خارجی قرار دارد، به حدود 2٫3 تریلیون یوان افزایش یافته و نظرسنجی‌ها، چین را در صدر مقاصد سرمایه‌گذاری در میان بازارهای نوظهور نشان می‌دهد. با این همه، در تحلیل رسمی، این روند به‌عنوان «گشایش پایدار و نهادی در بخش مالی همراه با تقویت پیشگیری و کنترل ریسک» توصیف می‌شود؛ یعنی از یک سو، درهای بازار سرمایه به روی سرمایه خارجی گشوده می‌شود و از سوی دیگر، چارچوب‌های نظارتی برای مدیریت ریسک‌های مالی و جلوگیری از بی‌ثباتی نظام مالی تقویت می‌گردد.

در کنار این، رژیم سرمایه‌گذاری خارجی و محیط کسب‌وکار نیز بر مبنای گشایش با استاندارد بالا بازطراحی شده است. قانون سرمایه‌گذاری خارجی، راهنماها و برنامه‌های عمل برای «تثبیت» و جذب سرمایه‌گذاری خارجی، همگی بر یک منطق واحد استوارند: اعطای رفتار ملی به سرمایه‌گذار خارجی در کنار استفاده از فهرست منفی. یعنی اصل بر این است که سرمایه‌گذار خارجی از همان حقوق سرمایه‌گذار داخلی برخوردار باشد، مگر در حوزه‌هایی که در فهرست منفی ذکر شده است. در این چارچوب، سیاست‌ها به سمت افزایش شفافیت رویه‌ای و پیش‌بینی‌پذیر شدن فرآیند ادغام‌ها و تملک‌های فرامرزی، تشویق سرمایه‌گذاری خارجی در صنایع و خدمات با فناوری پیشرفته (از جمله هوش مصنوعی و انرژی‌های نو)، خدمات پیشرفته، آموزش مهارتی و بخش مالی و نیز فراهم کردن دسترسی برابر به مشوق‌ها و حمایت‌ها برای این سرمایه‌گذاران جهت‌گیری شده است. در سطح اجرایی، در مناطقی مانند منطقۀ آزاد تجاری شانگهای، ایجاد پنجرۀ واحد برای تسهیل تجارت، سامان‌دهی مراکز خدماتی ویژه برای حقوق مالکیت فکری و ساده‌سازی رویه‌های اداری نیز به‌عنوان بخشی از ایجاد «محیط کسب‌وکار بازارمحور، قانون‌محور و بین‌المللی‌شده» معرفی می‌شود. در بندر هاینان نیز الگویی از نظام اداری ترسیم شده که بر پاسخ‌گویی، حداقل‌سازی مداخله‌های غیرضروری و پایبندی به تعهدات تأکید دارد.

وجه دیگر گشایش با استاندارد بالا، پیوند عمیق آن با ابعاد دیجیتال و سبز است. در حوزه تجارت دیجیتال و اقتصاد داده، واردات و صادرات خدمات «قابل تحویل دیجیتال» در سال‌های اخیر به سطوح بسیار بالایی رسیده و حجم تجارت الکترونیک فرامرزی نیز رشد چشمگیر داشته است. چین این روند را با تدوین و آزمون قواعد جدید برای تجارت دیجیتال، حاکمیت داده و جریان‌های برون‌مرزی داده‌ها همراه کرده و مناطق آزاد تجاری و بندر هاینان را به‌عنوان پیشقراول تدوین این قواعد به کار گرفته است. هم‌زمان، در بعد سبز، گشایش با استاندارد بالا به توسعه تجارت و سرمایه‌گذاری در حوزه انرژی‌های نو و فناوری‌های دوستدار محیط‌زیست گره خورده و چین می‌کوشد از طریق صادرات تجهیزات و سرمایه‌گذاری در این حوزه‌ها، نقش خود را در گذار سبز جهانی تقویت کند. بنابراین «استاندارد بالا» در اینجا نه‌فقط به معنای کیفیت بالای قواعد اقتصادی، بلکه به معنای نهادینه کردن ملاحظات زیست‌محیطی و دیجیتال در قلب رژیم‌های تجاری و سرمایه‌گذاری نیز هست.

در عین حال، این گشایش در ادبیات رسمی همواره با تأکید بر «امنیت» همراه است. این ایده که «هرچه بیشتر گشوده شویم، بیشتر باید به امنیت توجه کنیم» چکیده نگرشی است که میان توسعه باکیفیت و سطح بالاتر امنیت نوعی تعامل مثبت می‌بیند. بر این اساس، گشایش با استاندارد بالا مستلزم تقویت غربال‌گری سرمایه‌گذاری خارجی در حوزه‌های راهبردی و حساس، تشدید کنترل ریسک‌های مالی در شرایط ورود بیشتر سرمایه خارجی و توجه ویژه به امنیت صنعتی و امنیت زنجیره تأمین است. به بیان دیگر، لیبرال‌سازی در این چارچوب به‌صورت یک آزادسازی بی‌قید و شرط تصویر نمی‌شود، بلکه نوعی گشایش کنترل‌شده و امنیت‌محور است که می‌کوشد مزایای ادغام در اقتصاد جهانی را با مدیریت فعال مخاطرات همراه سازد.

گشایش با استاندارد بالا به‌عنوان یکی از ارکان تحقق «توسعه باکیفیت»، شکل‌دهی «نیروهای مولد نوین باکیفیت» و رسیدن به هدف «تحقق اساسی مدرن‌سازی تا سال 2035» در برنامه پنج‌ساله پانزدهم تعریف شده است. دوم، در سطح محیط خارجی، چین در شرایطی با رشد گرایش‌های حمایت‌گرایانه و ضدجهانی‌شدن مواجه است که بخش‌هایی از غرب در حال اعمال محدودیت‌های تجاری و فناورانه علیه آن هستند؛ در این فضا، پکن می‌کوشد گشایش با استاندارد بالا را به‌عنوان نشانه‌ای از پایبندی به یک اقتصاد باز جهانی و ارائه‌دهنده «اطمینان و فرصت» برای سرمایه‌گذاران بین‌المللی معرفی کند. سوم، در سطح ساختار اقتصادی داخلی، ارزیابی رسمی این است که اقتصاد چین باید از الگوی رشد گسترده مبتنی بر انباشت سرمایه و مزیت هزینه‌ای، به الگوی رشد فشرده مبتنی بر نوآوری، بهره‌وری بالا، تولید پیشرفته و خدمات مدرن گذار کند؛ گشایش با استاندارد بالا در اینجا ابزاری برای جذب سرمایه، فناوری و نیروی انسانی باکیفیت، ارتقای سطح نهادی و قانونی، و ارتقای جایگاه چین در زنجیره‌های ارزش جهانی تلقی می‌شود.

در جمع‌بندی تحلیلی، می‌توان گفت «گشایش با استاندارد بالا» یک چتر سیاستی است که ذیل آن، کاهش تدریجی فهرست‌های منفی و گسترش دسترسی به بازار در بخش‌های منتخب، استفاده از FTZها و بندر هاینان به‌عنوان آزمایشگاه‌های رژیم‌های مقرراتی پیشرفته، گشایش مرحله‌ای و مبتنی بر کنترل ریسک بازارها – به‌ویژه بازار سرمایه – به روی سرمایه‌گذاران خارجی، و هم‌سوسازی تدریجی قواعد داخلی با توافق‌های تجارت و سرمایه‌گذاری با استاندارد بالا در حوزه‌های مالکیت فکری، محیط‌زیست، کار، بنگاه‌های دولتی و داده سامان می‌یابد. هدف نهایی این است که گشایش اقتصادی نه‌فقط به افزایش حجم مبادلات، بلکه به ارتقای کیفیت توسعه، تقویت ظرفیت مدیریت ریسک و افزایش توان چین در شکل‌دهی قواعد نظم اقتصادی جهانی آینده منجر شود؛ نظمی‌که در آن پکن خود را بیش از آن‌که تابع قواعد دیگران بداند، یک بازیگر قاعده‌ساز تعریف می‌کند.

پیامدهای احتمالی برای سایر کشورها

چین با سیاست «گشایش با استاندارد بالا» عملاً در حال بازتعریف چارچوب روابط تجاری خود با جهان است و این روند پیامدهای مهمی‌برای سایر کشورها دارد. نخست، با حرکت از گشایش صرفاً تعرفه‌ای به گشایش نهادی و قاعده‌مند، سطح استانداردهای حقوقی و مقرراتی در حوزه‌هایی مانند مالکیت فکری، محیط‌زیست، داده و بنگاه‌های دولتی بالا می‌رود و بر سایر کشورها فشار غیرمستقیم برای همگرایی مقرراتی وارد می‌شود. دوم، با کاهش تدریجی فهرست منفی سرمایه‌گذاری و جذاب‌تر شدن محیط کسب‌وکار، چین می‌تواند بخش قابل‌توجهی از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را جذب کند و رقابت برای FDI را برای سایر اقتصادهای در حال توسعه و نوظهور دشوارتر کند. سوم، چین با نزدیک شدن به استانداردهای توافق‌هایی مانندCPTPP وDEPA، به‌طور بالقوه بر معماری توافق‌های تجاری منطقه‌ای اثر می‌گذارد و سطح انتظارات در مذاکرات دو‌/چندجانبه را بالا می‌برد.

 در سطح عملیاتی، توسعه مناطق آزاد تجاری و بندر تجارت آزاد هاینان می‌تواند به بازچینش مسیرها و گره‌های اصلی زنجیره‌های تأمین و ترانزیت در آسیا–اقیانوسیه منجر شود و جایگاه برخی بنادر و مناطق آزاد رقیب را به چالش بکشد. هم‌زمان، گسترش قواعد تجارت دیجیتال و حاکمیت داده در چین، برای صادرکنندگان خدمات دیجیتال هم فرصت (دسترسی به بازار بزرگ) و هم هزینه (تطبیق با رژیم‌های پیچیده داده و سایبری) ایجاد می‌کند. پیوند گشایش با سیاست‌های سبز و انرژی‌های نو نیز به این معناست که چین در حوزه صادرات محصولات سبز به رقیب قدرتمندتری تبدیل می‌شود و استانداردهای فنی–زیست‌محیطی خاص خود را در بخشی از جهان جا می‌اندازد.

 در حوزه خدمات و سرمایه، گشودن تدریجی بازار مالی و خدماتی چین به روی بازیگران خارجی، وابستگی و درهم‌تنیدگی مالی را افزایش می‌دهد و نیاز به تقویت نظارت و هماهنگی فرامرزی را برای سایر کشورها جدی‌تر می‌کند. در عین حال، چون این گشایش صریحاً «امنیت‌محور» تعریف شده است، بعد امنیت اقتصادی و غربال‌گری سرمایه‌گذاری در روابط تجاری با چین پررنگ‌تر می‌شود. در بلندمدت، تلاش چین برای تقویت نهادهای حقوقی و داوری خود می‌تواند وزن حل‌وفصل اختلافات تجاری را تا حدی به سمت مراجع چینی یا مختلط جابه‌جا کند. مجموع این روندها سطح وابستگی متقابل را بالا می‌برد، اما مدیریت ریسک ژئو‌اکونومیک را برای کشورها پیچیده‌تر می‌کند؛ اگر دولت‌ها برای این تغییرات نهادی و استانداردی برنامه‌ریزی نکنند، در آینده ناچار به انطباق پرهزینه و از موضع ضعف با قواعدی خواهند شد که چین در طراحی آن سهم بیشتری دارد.