تحول رویکرد اتحادیه اروپا در قبال چین در چارچوب دکترین امنیت اقتصادی
اتحادیه اروپا در قبال چین وارد یک فاز جدید سیاستگذاری شده است که نقطه عزیمت آن دیگر آزادسازی تجاری نیست، بلکه امنیت اقتصادی و مدیریت ریسک است. این تحول بر بستر چند روند همزمان شکل گرفته است. دکترین امنیت اقتصادی اتحادیه بر سه ستون استوار است: حفاظت از فناوری و زیرساختهای حیاتی، کاهش وابستگیهای راهبردی، و ایجاد قابلیت پاسخ به فشار اقتصادی. بر این اساس، مجموعهای از ابزارها فعال شده است: تقویت ابزارهای دفاع تجاری و تعرفهای، کنترل سرمایهگذاری ورودی در زیرساختها و صنایع حساس، حرکت به سوی کنترل سرمایهگذاریهای خروجی در فناوریهای پیشرفته، مقررات شفافسازی یارانههای خارجی و طراحی سازوکار پاسخ به اجبار اقتصادی. هدف این بسته، قطع رابطه با چین نیست، بلکه ریسکزدایی و تعامل کنترلشده و مشروط است.
مقدمه
اتحادیه اروپا طی سالهای اخیر در حال گذار از یک الگوی سیاستگذاری مبتنی بر «آزادسازی تجاری و همگرایی بازار» به چارچوبی مبتنی بر «امنیت اقتصادی، تابآوری زنجیره تأمین و کنترل ریسکهای ژئواکونومیک» است. این تحول نتیجه همزمان چند روند ساختاری است: تشدید رقابت فناوری و صنعتی میان قدرتهای بزرگ، افزایش وابستگی اروپا به واردات مواد خام و محصولات با فناوری پیشرفته از کشورهای ثالث، و برجسته شدن آسیبپذیری زیرساختهای حیاتی در مواجهه با بحرانهای ژئوپلیتیک و اختلالات زنجیره تأمین.
در این چارچوب، چین بهعنوان یک بازیگر چندوجهی- شامل شریک تجاری اصلی، رقیب صنعتی در بخشهای نوظهور، و منبع بالقوه وابستگی راهبردی- در مرکز توجه سیاستهای جدید اتحادیه قرار گرفته است. تمرکز سیاستی در سطح بروکسل اکنون نه بر قطع رابطه یا تقابل مستقیم، بلکه بر «مدیریت ریسک» و تنظیم مجدد روابط اقتصادی از طریق ابزارهایی همچون کنترل سرمایهگذاری خارجی در بخشهای حساس، محدودسازی انتقال فناوری پیشرفته، سازوکارهای مقابله با فشار اقتصادی، و تنوعبخشی منابع تأمین است.
همزمان، این تغییر رویکرد با چرخش تدریجی اقتصاد اول عضو، یعنی آلمان، تقویت شده است. برلین که پیشتر مدافع رویکرد تجارتمحور و احتیاط در اعمال محدودیت علیه چین بود، اکنون با تمرکز بیشتر بر حفاظت از صنایع داخلی، کنترل زنجیرههای حیاتی و کاهش عناصر چینی در زیرساختهای فناوریِ نسل بعد، با مسیر کمیسیون اروپا همراستا شده است. این همگرایی سیاسی، امکانپذیری اجرایی «اصول امنیت اقتصادی» را افزایش داده و زمینه انتقال سیاست از سطح هشدارهای راهبردی به سطح اقدام نهادی و مقررات الزامآور را فراهم میکند.
در امتداد این روند، کمیسیون اروپا قصد دارد در ۳ دسامبر ۲۰۲۵ از دکترین امنیت اقتصادی خود بطور رسمی رونمایی کند که در واقع ادامه و مرحله عملیاتیسازی «استراتژی امنیت اقتصادی» منتشرشده در ژوئن ۲۰۲۳ خواهد بود. سند سال ۲۰۲۳ چارچوب مفهومی و اصول کلان این رویکرد را تعریف کرد، اما دکترین و سند اخیر قرار است همان چارچوب را به سطح سیاستگذاری اجرایی، ابزارهای الزامآور و سازوکارهای نهادی منتقل کند و از مرحله اعلام مواضع سیاسی به مرحله مداخله عملیاتی ارتقا دهد. انتظار میرود این سند شامل بازنگری در ابزارهای دفاع تجاری، سازوکارهای نظارت بر سرمایهگذاری خارجی، کنترل صادرات فناوریهای حساس و مقررات مرتبط با مقابله با فشار اقتصادی باشد. گزارش پیش رو بهصورت اجمالی به تبیین این تحول و تحلیل جایگاه چین در سیاست امنیت اقتصادی نوظهور اتحادیه اروپا میپردازد، بهویژه از منظر پیامدهای ژئواکونومیک و اثر آن بر معماری تجاری و صنعتی اروپا.
چارچوب مفهومی: گذار از تجارت آزاد به دکترین امنیت اقتصادی
تحول اخیر در سیاست اقتصادی اتحادیه اروپا نشاندهنده عبور از نگاه سنتی مبتنی بر مزیتمحور بودن تجارت آزاد به یک رویکرد امنیتمحور و ژئواکونومیکی است. بر اساس این رویکرد جدید، اقتصاد نه صرفاً حوزهای فنی و مبتنی بر کارآیی، بلکه بخشی از رقابت قدرتهای بزرگ تلقی میشود و ابزارهای تجارت، سرمایهگذاری و فناوری میتوانند کارکرد راهبردی و امنیتی پیدا کنند. این دکترین بر سه ستون اصلی استوار است: حفاظت از فناوری و زیرساختهای حیاتی، کاهش وابستگیهای راهبردی، و ایجاد قابلیت واکنش فعال در برابر فشار اقتصادی بازیگران خارجی. در این چارچوب، اتحادیه سه نوع ریسک را بهعنوان محورهای تهدید شناسایی میکند:
• آسیبپذیری زنجیرههای تأمین: وابستگی شدید به یک منبع واحد یا محدود برای تأمین کالاهای حیاتی، میتواند در زمان بحران ژئوپلیتیکی به تهدید امنیتی تبدیل شود. تجربه وابستگی انرژی به روسیه و پیامدهای جنگ اوکراین، حساسیت اتحادیه را نسبت به وابستگی مشابه در حوزههای باتری، عناصر نادر خاکی، تجهیزات انرژیهای پاک و فناوریهای استراتژیک افزایش داده است؛
• انتقال و نشت فناوریهای حساس: اتحادیه اروپا بر این باور است که فقدان کنترل بر انتقال فناوریهای پیشرفته میتواند به تقویت رقبا در حوزههایی منجر شود که برای مزیت صنعتی اروپا حیاتی است. این نگرانی بهویژه در مورد نیمهرساناها، فناوریهای کوانتومی، مخابرات نسل جدید، هوش مصنوعی و انرژیهای نو تشدید شده و به شکلگیری سازوکارهای کنترل صادرات، غربالگری انتقال فناوری و محدودیت سرمایهگذاریهای مشترک انجامیده است؛
• اجبار اقتصادی و استفاده از ابزار تجارت بهعنوان فشار سیاسی: استفاده کشورها از ابزارهای تجاری، محدودیت واردات، کنترل صادرات یا فشار بر زنجیرههای تأمین برای وادار کردن طرف مقابل به امتیازدهی سیاسی، بهعنوان یک تهدید ژئواقتصادی تلقی شده و اتحادیه به دنبال سازوکاری نهادی برای پاسخ متقابل است. این منطق، پایه شکلگیری ابزارهایی مانند «ابزار ضد اجبار اقتصادی» و مقررات جدید کاهش وابستگی است.
براساس این درک جدید، اتحادیه مجموعهای از ابزارهای عملیاتی را اتخاذ یا طراحی کرده که عبارتند از:
- ابزارهای دفاع تجاری و تعرفهای برای مقابله با مازاد ظرفیت و یارانههای صنعتی بازیگران خارجی؛
- کنترل سرمایهگذاری ورودی بهمنظور جلوگیری از نفوذ در زیرساختها و صنایع راهبردی؛
- کنترل سرمایهگذاری خروجی با هدف جلوگیری از انتقال ظرفیت تولید و فناوری حساس از اروپا به مناطقی مانند چین؛
- مقررات شفافسازی یارانههای خارجی بهمنظور حفظ رقابت منصفانه در بازار داخلی اتحادیه؛
- قابلیت پاسخ به اجبار اقتصادی همچون محدودسازی واردات، صادرات، مشارکت در مناقصات و سرمایهگذاری.
منطق مشترک تمام این سیاستها تغییر مرکز ثقل تصمیمگیری از کارآمدی بازار به تابآوری راهبردی و استقلال اقتصادی است. هدف این رویکرد، قطع رابطه با چین یا جداسازی کامل زنجیرههای تأمین نیست، بلکه تعامل کنترلشده، مشروط و مبتنی بر مدیریت ریسک است؛ رویکردی که تحت عنوان ریسک زدایی تعریف میشود و با گسست اقتصادی تفاوت ماهوی دارد.
محرکهای اصلی تغییر رویکرد راهبری اروپا به تجارت آزاد
گذار اتحادیه اروپا از منطق «تجارت آزاد» به چارچوب «امنیت اقتصادی» صرفاً حاصل یک تصمیم سیاسی مقطعی نیست، بلکه ریشه در مجموعهای از فشارهای ساختاری دارد که همزمان بر اقتصاد، صنعت و موقعیت ژئوپلیتیک اروپا اثر گذاشتهاند. در این چارچوب، چین بهتدریج از یک «شریک اقتصادی حیاتی» به «منبع ریسک راهبردی» در گفتمان سیاستی بروکسل و پایتختهای اصلی اروپا تبدیل شده است. سه دسته محرک در این دگردیسی نقش تعیینکننده داشتهاند:
1) وابستگی راهبردی در زنجیرههای تأمین:
اتحادیه اروپا در طی سالهای اخیر بهصورت فزایندهای به واردات از چین در بخشهایی مانند باتریهای پیشرفته، عناصر نادر خاکی، تجهیزات کلیدی انرژیهای تجدیدپذیر و طیفی از قطعات صنعتی با فناوری متوسط و بالا متکی شده است. این وابستگی در دورهای که رقابت قدرتهای بزرگ شدت گرفته و ابزارهای اقتصادی بهطور آشکار برای اعمال فشار ژئوپلیتیک به کار میروند، دیگر صرفاً «مسئله کارآیی اقتصادی» تلقی نمیشود، بلکه به عنوان یک «آسیبپذیری امنیتی» تعریف میگردد. تجربه شوک انرژی ناشی از جنگ اوکراین و وابستگی پیشین اروپا به گاز روسیه، این حساسیت را تشدید کرده و ذهنیت سیاستگذار اروپایی را نسبت به امکان تکرار سناریوی مشابه در حوزه مواد خام حیاتی و فناوریهای وابسته به چین تغییر داده است؛
2) رقابت صنعتی و مازاد ظرفیت چین:
در کنار وابستگی وارداتی، ساختار تولید و صادرات چین نیز برای اروپا به چالش تبدیل شده است. صنایع چینی در حوزههایی مانند خودروهای برقی، پنلهای خورشیدی، تجهیزات شبکه و طیفی از محصولات الکترونیکی، با بهرهگیری از مقیاس تولید بسیار بزرگ، حمایتهای مالی و صنعتی دولتی و راهبردهای تهاجمی حضور در بازارهای خارجی، فشار شدیدی بر تولیدکنندگان اروپایی وارد کردهاند. این وضعیت بهویژه در بخشهای مرتبط با گذار سبز-که بهعنوان موتور آینده رشد اقتصادی اروپا تصور میشوند-موجب شکلگیری این نگرانی شده است که اگر روند کنونی ادامه یابد، اروپا نه تنها از رقابت با چین عقب خواهد افتاد، بلکه در حوزههایی که خود آنها را اولویت راهبردی اعلام کرده نیز به واردکننده صرف بدل میشود. از این منظر، سیاستگذاران در بروکسل و پایتختهای اصلی اروپایی، سیاستهای ضد یارانه، تعرفههای هدفمند و حمایتگرایی «دفاعی» را نه یک گزینه ایدئولوژیک، بلکه ابزاری برای جلوگیری از فرسایش پایگاه صنعتی اروپا میبینند؛
3) تغییر موضع بازیگران کلیدی، بهویژه آلمان:
عامل سوم، چرخش تدریجی بازیگران محوری، بهویژه آلمان، در قبال چین است. برای سالها، مدل رشد صادراتمحور آلمان متکی بر ترکیب «واردات نهادهها و کالاهای واسطهای ارزانتر از چین» و «صادرات ماشینآلات و تجهیزات پیشرفته به بازار چین» بود. این الگو باعث میشد برلین بهطور سیستماتیک در برابر هر سیاست اتحادیه علیه پکن نقش کُندکننده یا تعدیلگر را بازی کند. اما در سالهای اخیر، چند روند همزمان این معادله را بههم زده است: تبدیل مازاد تجاری آلمان با چین به کسری محسوس، کاهش تقاضا برای برخی کالاهای صنعتی آلمان در بازار چین، و ظهور رقبای چینی در همان بخشهایی که زمانی مزیت سنتی آلمان محسوب میشدند، از جمله خودروهای برقی و ماشینآلات پیشرفته.
افزون بر این، فشار روزافزون افکار عمومی و اتحادیههای کارگری برای حفاظت از مشاغل صنعتی، و نیز فشار شرکای فراآتلانتیک برای همسویی بیشتر با سیاستهای محدودسازی فناوری در برابر چین، فضای مانور برلین را محدود کرده است. نتیجه آن است که آلمان، ولو تدریجی و همراه با ملاحظات متعدد، در حال بازتعریف رویکرد خود از «تجارتمحور» به «امنیتمحور» است: کاهش نقش تأمینکنندگان چینی در زیرساختهای حساس (مانند شبکههای مخابراتی نسل جدید 6 جی)، پذیرش ضمنی منطق تعرفههای هدفمند بر برخی واردات از چین، و همراهی بیشتر با «گفتمان ریسک زدایی» اروپایی. این چرخش، بهعنوان مکمل سایر محرکها، امکان عملیاتی شدن دکترین امنیت اقتصادی در سطح اتحادیه را فراهم کرده است.
پیامدهای عملی دکترین امنیت اقتصادی در روابط اتحادیه اروپا و چین
ثبیت رویکرد امنیتمحور در سیاست تجاری اتحادیه، بهویژه نسبت به چین، موجب شده روابط اقتصادی دو طرف از سطح مبادلات مبتنی بر کارآمدی بازار به سطح تنظیمگری راهبردی و مداخله هدفمند منتقل شود. نمود این تحول را میتوان در سه حوزه مشاهده کرد:
1) بازتنظیم موازنه تجاری و صنعتی:
چین بزرگترین شریک وارداتی اتحادیه اروپا و یکی از مهمترین مقاصد صادراتی آن است، اما رابطه تجاری دو طرف بشدت نامتوازن است. در سال ۲۰۲۴، واردات اروپا از چین حدود ۵۲۰ میلیارد یورو و صادرات به چین حدود ۲۱۰ تا ۲۲۰ میلیارد یورو برآورد شده و کسری تجاری اتحادیه با چین از ۳۰۰ میلیارد یورو عبور کرده است. بیش از ۹۵ درصد واردات اروپا از چین کالاهای تولیدی است، درحالیکه بخش قابلتوجهی از صادرات اروپا ماشینآلات صنعتی و تجهیزات با ارزش افزوده بالاست. این شکاف تجاری، بهویژه در حوزههایی که برای گذار سبز و دیجیتال حیاتیاند (مانند باتری، تجهیزات انرژی نو، الکترونیک پیشرفته و خودروهای برقی)، اتحادیه را از وضعیت «پذیرش منفعل وابستگی» به سمت «مداخله برای اصلاح مسیر رقابت» سوق داده است. در مقابل، چین برای حفظ حضور در بازار اروپا در حال انتقال خطوط تولید خود به کشورهای اروپایی با هزینه پایینتر، انعقاد قراردادهای تولید مشترک و سرمایهگذاری مستقیم در حلقههای میانی زنجیره ارزش است؛ مسیری که حتی با وجود محدودیتهای تعرفهای، امکان باقیماندن در بازار اروپا را فراهم میکند.
2) تقابل کمدرجه و واکنش متقابل پکن:
در مقابل تشدید تدابیر تجاری و صنعتی اتحادیه، چین نیز رویکردی تدریجی اما هدفمند اتخاذ کرده است. این اقدامات شامل اعمال تعرفههای سنگین بر واردات برخی محصولات کشاورزی اروپایی-بهویژه گوشت خوک و نوشیدنیهای الکلی-و آغاز تحقیقات ضد یارانه در حوزههایی مانند لبنیات و مواد پتروشیمی است. نکته مهم در این روند، تفکیکی بودن فشارهاست؛ به این معنا که پکن برای برخی اعضای اتحادیه، از جمله اسپانیا امتیازاتی قائل میشود یا شدت اقدامات را تعدیل میکند تا شکاف میان کشورهای عضو افزایش یافته و امکان اجماع بروکسل برای سیاستهای سختگیرانه محدود شود.
3) گسترش رقابت به حوزه تجارت دیجیتال و کالاهای مصرفی:
رقابت چین و اتحادیه اروپا تنها به صنایع سنگین و فناوریهای پیشرفته محدود نمانده و به سطح بازار مصرف و تجارت دیجیتال نیز گسترش یافته است. رشد سریع پلتفرمهای فروش آنلاین چینی مانند Temu و Shein و استفاده آنها از معافیت گمرکی برای محمولههای زیر ۱۵۰ یورو، فشار قابل توجهی بر خردهفروشان اروپایی وارد کرده و موضوعاتی مانند رهگیری منشأ کالا، شفافیت زنجیره تأمین و تنظیمگری تجارت دیجیتال را بهطور جدی در دستور کار کمیسیون قرار داده است. این حوزه بهسرعت به یکی از محورهای اصلی بستههای آتی امنیت اقتصادی تبدیل میشود و نشان میدهد که سیاست اتحادیه در قبال چین در حال انتقال از سطح تجارت صنعتی به مدیریت رقابت در فضای مصرف، داده و اقتصاد دیجیتال است.
جمعبندی و پیامدهای راهبردی
تحول رویکرد اتحادیه اروپا در قبال چین را میتوان نه تغییر تاکتیکی، بلکه گذار ساختاری از یک منطق اقتصادمحور به یک چارچوب امنیت اقتصادی دانست؛ چارچوبی که در آن روابط تجاری و صنعتی دیگر بهعنوان برآیند طبیعی نیروهای بازار مدیریت نمیشود، بلکه در قالب مجموعهای از ملاحظات راهبردی، امنیتی و ژئوپلیتیک بازطراحی میگردد. در این رویکرد، چین نه یک شریک صرفاً تجاری، بلکه بازیگری تلقی میشود که میتواند همزمان منبع وابستگی فناورانه، رقیب صنعتی در بخشهای نوظهور و بازیگری با ظرفیت اعمال فشار ژئواکونومیک باشد. به همین دلیل، سیاست جدید اتحادیه بر «مدیریت ریسک و تنظیم تعامل» متمرکز است، نه بر قطع رابطه یا تقابل فراگیر.
در سطح عملی، این گذار منجر به شکلگیری سه مسیر سیاستی شده است. نخست، اتحادیه با استفاده از ابزارهای دفاع تجاری، مقررات یارانههای خارجی، ارتقای ظرفیتهای صنعتی داخلی و محدودسازی دسترسی به مناقصات عمومی، تلاش میکند موازنه رقابتی را در حوزههایی مانند خودروهای برقی، باتری و فناوریهای سبز بازسازی کند. دوم، از رهگذر کنترل فناوری و سرمایهگذاری-اعم از ورودی و خروجی-اتحادیه میکوشد جریان دانش و ظرفیت تولید در حوزههای حساس را با نظارت نزدیکتری مدیریت کرده و انتقال ناخواسته فناوری به رقبا را کاهش دهد. سوم، ابزارهای پاسخ به اجبار اقتصادی و تنظیم تجارت دیجیتال نشانه آن است که اتحادیه بهجای واکنش منفعل، به سمت ایجاد ظرفیت بازدارندگی ژئواقتصادی حرکت کرده است.
با این حال، سیاست امنیت اقتصادی اتحادیه دستکم با سه چالش مواجه است. نخست، شکافهای دروناروپایی میتواند دامنه و سرعت اجرای سیاستها را محدود کند؛ بهویژه زمانی که منافع سرمایهگذاریمحور کشورهای جنوب اروپا یا وابستگی سیاسی برخی کشورهای اروپای مرکزی، مانع شکلگیری اجماع بر سر اقدامات سختتر شود. دوم، تلاش چین برای استفاده هدفمند از مشوقهای تجاری و سرمایهگذاری در برخی کشورهای عضو میتواند انسجام اتحادیه را کاهش دهد و امکان فعالسازی ابزارهایی مانند مکانیسم ضد اجبار اقتصادی را تضعیف کند. سوم، تلاش شرکتهای چینی برای انتقال تولید به داخل اروپا، چالش جدیدی برای ابزارهای محدودیتی ایجاد میکند؛ زیرا حضور مستقیم صنعتی چین، اثرگذاری تعرفهها و کنترل واردات را کاهش میدهد و تصمیمگیری را پیچیدهتر میسازد.
در سطح ژئوپلیتیک، این تحول بخشی از بازآرایی گستردهتر نظم اقتصادی بینالمللی است که در آن بازیگران بزرگ تلاش میکنند زنجیرههای فناوری و تولید را در جهت اهداف راهبردی خود بازطراحی کنند. اروپا با اتخاذ رویکرد امنیت اقتصادی، خود را بهطور ضمنی به مسیر رقابتی میکشاند که پیشتر میان آمریکا و چین شکل گرفته بود؛ اما تلاش میکند این رقابت را در قالب «ریسکزدایی و تعامل مشروط» مدیریت کند تا همزمان هم وابستگیهای راهبردی خود را کاهش دهد و هم مسیر تعامل اقتصادی را باز نگه دارد. بنابراین، الگوی جدید را باید نه «گسست» بلکه «تنظیم روابط تحت نظارت» دانست.
در مجموع، دکترین امنیت اقتصادی اتحادیه اروپا نمایانگر دوره جدیدی در روابط اروپا و چین است؛ دورهای که تجارت آزاد دیگر نقطه عزیمت نیست و سیاست صنعتی، کنترل فناوری، تنوعبخشی تأمین و بازدارندگی اقتصادی به ابزارهای اصلی تبدیل شدهاند. استمرار این مسیر به توان اتحادیه در ایجاد اجماع داخلی، مدیریت تعارض میان منافع ملی اعضا و طراحی ابزارهایی بستگی دارد که همزمان بتوانند رقابت صنعتی را تقویت کرده و مسیر گفتوگو و تعامل را باز نگه دارند. این نقطه تعادل، تعیینکننده شکل آینده روابط اروپا و چین در دهه پیش رو خواهد بود.