پاکستان به دنبال ایجاد ذخایر استراتژیک نفت

دولت پاکستان با تصویب دستورالعمل‌های اصلاح‌شده واردات به حساب تأمین‌کنندگان خارجی از طریق تأسیسات ذخیره‌سازی گمرکی» در کمیته هماهنگی اقتصادی (ECC)، گام مهمی‌برای ایجاد یک نظام جدید در حوزه ذخیره‌سازی، تجارت و صادرات مجدد فرآورده‌های نفتی برداشته است.

هدف اصلی این سیاست، جذب سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت‌های ذخیره‌سازی نفت، افزایش انعطاف‌پذیری زنجیره تأمین انرژی، تقویت امنیت سوخت و فراهم کردن زمینه تبدیل پاکستان به یک مرکز منطقه‌ای برای ذخیره‌سازی و توزیع فرآورده‌های نفتی است. بر اساس این چارچوب، تأمین‌کنندگان بین‌المللی می‌توانند نفت خام و انواع فرآورده‌های نفتی را وارد پاکستان کرده و بدون آنکه کالا بلافاصله به عنوان واردات برای مصرف داخلی تلقی شود، آن را در تأسیسات تحت نظارت گمرک نگهداری کنند. مالکیت کالا در مدت حضور در این انبارها همچنان در اختیار تأمین‌کننده خارجی خواهد بود و شرکت می‌تواند در زمان مناسب، موجودی خود را به شرکت‌های بازاریابی نفت و پالایشگاه‌های پاکستانی بفروشد یا آن را برای صادرات مجدد به بازارهای دیگر اختصاص دهد.

دامنه این سیاست گسترده است و نفت خام با درجات مختلف، بنزین، گازوئیل، سوخت جت، نفت کوره، LPG و LNG را شامل می‌شود. برای ذخیره‌سازی این محصولات، مکان‌هایی از جمله بندر قاسم، KPT/Keamari، Hub، گوادر، محمود کوت و Machike در شیخوپوره در نظر گرفته شده است. تأمین‌کنندگان خارجی همچنین می‌توانند از شبکه ملی خطوط لوله نفت برای انتقال موجودی‌های تحت رژیم گمرکی از بنادر و پایانه‌های ذخیره‌سازی به تأسیسات داخلی و مراکز اصلی مصرف استفاده کنند. این ویژگی به شرکت‌های خارجی اجازه می‌دهد کالا را در نزدیکی بازارهای مصرف نگهداری کنند، بدون آنکه تا زمان ترخیص برای مصرف داخلی، مشمول عوارض و مالیات وارداتی شود. در نتیجه، مدل جدید با نظام سنتی واردات محموله به محموله تفاوت اساسی دارد، زیرا تأمین‌کننده می‌تواند از قبل موجودی خود را در پاکستان مستقر کند و سپس بر اساس شرایط بازار درباره فروش داخلی یا صادرات مجدد آن تصمیم بگیرد.

یکی از مهم‌ترین جذابیت‌های این چارچوب، بی‌طرفی مالیاتی در دوره ذخیره‌سازی است. تا زمانی که فرآورده‌های نفتی در انبارهای گمرکی باقی بمانند و برای مصرف داخلی آزاد نشوند، عوارض، مالیات‌ها و سایر هزینه‌های مرتبط با واردات اعمال نخواهد شد. تأمین‌کنندگان خارجی نیز صرفاً به دلیل نگهداری ذخایر نفتی در این تأسیسات، ملزم به ثبت مالیات فروش در پاکستان نخواهند بود. در صورت فروش داخلی، مسئولیت ثبت واردات، ارائه اظهارنامه و پرداخت مالیات‌ها و عوارض به شرکت بازاریابی نفت یا پالایشگاهی منتقل می‌شود که کالا را از وضعیت گمرکی خارج کرده و به عنوان واردکننده رسمی عمل می‌کند. به این ترتیب، دولت تلاش کرده است هزینه و ریسک مالیاتی ورود سرمایه‌گذاران خارجی را کاهش دهد و در عین حال وصول مالیات را در زمان ورود واقعی محصول به بازار داخلی تضمین کند.

سیاست جدید همچنین روند صادرات مجدد را تسهیل می‌کند. تأمین‌کنندگان خارجی می‌توانند محصولاتی را که در بازار داخلی به فروش نرسیده‌اند، دوباره صادر کنند و در چارچوب شرایط تعیین‌شده برای این عملیات، نیازی به اعتبار اسنادی، پیش‌پرداخت، قرارداد باز یا فرم صادرات الکترونیکی نخواهند داشت. اظهارنامه صادرات مجدد توسط گیرنده کالا به گمرک ارائه می‌شود و این فرآیند ظرف ۲۴ ساعت انجام خواهد شد. همچنین برای صادرات مجدد، تأیید قبلی از نهادهای نظارتی لازم نخواهد بود. این سازوکار می‌تواند پاکستان را برای شرکت‌های بین‌المللی نفت و معامله‌گران کالا به یک محل جذاب برای نگهداری موقت محموله و انتقال آن به بازارهای دیگر تبدیل کند.

در کنار این تسهیلات، دولت برای اطمینان از اینکه ذخایر موجود در پاکستان در شرایط بحرانی بتوانند به امنیت انرژی کشور کمک کنند، یک حق تقدم محدود برای بازار داخلی در نظر گرفته است. سازمان تنظیم مقررات نفت و گاز (OGRA)، نسبت به ۱۰ درصد نهایی موجودی هر تأمین‌کننده حق امتناع اول خواهد داشت. هنگامی‌که موجودی یک شرکت به این سطح برسد، شرکت باید پیش از صادرات آن بخش، OGRA را مطلع کند و این نهاد فرصت کوتاهی خواهد داشت تا تصمیم بگیرد که آیا پاکستان به این سوخت نیاز دارد یا خیر. در صورت عدم پاسخ در مهلت تعیین‌شده، موافقت تلقی خواهد شد. علاوه بر این، دولت در شرایط اضطراری رسمی مانند جنگ، درگیری مسلحانه، بلایای طبیعی بزرگ یا فروپاشی مستند عرضه داخلی، اختیار محدودی برای دسترسی به ذخایر خصوصی خواهد داشت. در چنین شرایطی، موجودی مورد استفاده دولت باید بر اساس قیمت رایج بازار بین‌المللی و به ارز خارجی خریداری شود. در مقابل، تأمین‌کنندگان خارجی تحت این سیاست موظف به حفظ حداقل حجم مشخصی از ذخایر نخواهند بود.

این طرح تغییر مهمی در رابطه میان تأمین‌کنندگان خارجی و زیرساخت انرژی پاکستان ایجاد می‌کند. شرکت‌های خارجی می‌توانند از طریق دفتر رابط، شعبه محلی یا یک شرکت ثبت‌شده که به عنوان گیرنده عمل می‌کند، وارد این نظام شوند. آنها می‌توانند تأسیسات ذخیره‌سازی اختصاصی خود را توسعه دهند یا از انبارهای عمومی و خصوصی دارای مجوز استفاده کنند. دولت اعلام کرده است که زمین یا بودجه‌ای برای ایجاد این تأسیسات اختصاص نخواهد داد و شرکت‌های خارجی بر اساس ملاحظات تجاری درباره محل، ظرفیت و نوع سرمایه‌گذاری تصمیم خواهند گرفت. بنابراین، مدل مورد نظر اساساً مبتنی بر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و سرمایه خارجی است و قرار نیست بار مالی ایجاد ظرفیت جدید ذخیره‌سازی بر دوش دولت قرار گیرد.

افزون بر سیاست ذخیره‌سازی گمرکی، وزارت نفت پاکستان اکنون مطالعه امکان‌سنجی ایجاد ذخایر استراتژیک نفت (SPR) را نیز با همکاری شرکت بین‌المللی Wood Mackenzie آغاز کرده است. این مطالعه قرار است امکان فنی، ایمنی و عملیاتی ایجاد تأسیسات ذخیره‌سازی، ظرفیت زیرساخت‌های موجود، الزامات قانونی و مالی، هزینه سرمایه‌گذاری، روش‌های تأمین مالی و امکان اجرای طرح در قالب مشارکت دولت و بخش خصوصی را بررسی و مسیر اجرای مرحله‌ای ذخایر استراتژیک را مشخص کند. دولت این اقدام را در واکنش به آسیب‌پذیری پاکستان در برابر اختلالات عرضه، به‌ویژه بحران تنگه هرمز، و در چارچوب تقویت امنیت انرژی دنبال می‌کند؛ بنابراین، سیاست انبار وثیقه‌ای (bonded storage) برای تأمین‌کنندگان خارجی و طرح ذخایر استراتژیک نفت اکنون دو بخش مکمل از یک رویکرد گسترده‌تر برای افزایش تاب‌آوری زنجیره تأمین انرژی پاکستان محسوب می‌شوند.

اهمیت این تصمیم را باید در تحولات امنیت انرژی پاکستان و وضعیت ژئوپلیتیکی منطقه نیز مورد توجه قرار داد. سیاست اولیه در ژوئن ۲۰۲۳ تصویب شده بود، اما طی سه سال پس از آن هیچ تأمین‌کننده خارجی بر اساس آن اقدام به ایجاد تأسیسات ذخیره‌سازی نکرد. یکی از دلایل اصلی این ناکامی، نگرانی سرمایه‌گذاران بالقوه درباره الزامات مالیاتی و مقرراتی عنوان شده است. در سال ۲۰۲۶ و همزمان با افزایش نگرانی‌ها درباره آسیب‌پذیری زنجیره تأمین نفت و اختلالات مرتبط با تنگه هرمز، اهمیت ایجاد ذخایر داخلی و افزایش انعطاف‌پذیری سیستم تأمین انرژی بیشتر شد. در همین راستا، وزیر نفت در ماه مه کمیته‌ای را برای بازنگری سیاست سال ۲۰۲۳ تشکیل داد. این کمیته پس از برگزاری جلسات متعدد و دریافت دیدگاه‌های تاجران و تأمین‌کنندگان اصلی نفت، نسخه اصلاح‌شده سیاست را تهیه کرد و آن را در اختیار وزارتخانه‌ها و نهادهای مرتبط از جمله وزارت دارایی، وزارت بازرگانی، وزارت امور دریایی، FBR، بانک مرکزی، OGRA، هیئت سرمایه‌گذاری و شورای ویژه تسهیل سرمایه‌گذاری قرار داد.

روند تدوین نسخه جدید بدون اختلاف نظر میان دستگاه‌های دولتی نبود. وزارت بازرگانی، بانک مرکزی، هیئت سرمایه‌گذاری و شورای ویژه تسهیل سرمایه‌گذاری عمدتاً از چارچوب پیشنهادی حمایت کردند، اما FBR درباره برخی مفاد آن، به‌ویژه در ارتباط با قانون گمرک و قانون مالیات بر فروش، ملاحظاتی داشت. مهم‌ترین اختلاف بر سر این موضوع بود که آیا تأمین‌کنندگان خارجی که محصولات خود را در پاکستان ذخیره می‌کنند باید در نظام مالیاتی محلی ثبت شوند یا خیر. وزارت نفت معتقد است تا زمانی که محصول برای مصرف داخلی ترخیص نشده است، نباید مشمول الزامات مالیاتی داخلی شود و مالیات باید در زمان فروش و خروج کالا از انبار گمرکی دریافت شود. همین مسئله یکی از مهم‌ترین موانعی بود که در جریان بازنگری سیاست مورد بحث قرار گرفت و موجب چند مرحله اصلاح در متن پیشنهادی شد.

در عین حال، دولت تلاش کرده است اجرای این نظام به فعالیت واردکنندگان و شرکت‌های نفتی داخلی لطمه نزند. رژیم موجود واردات برای شرکت های بازاریابی نفت و فرآورده‌های نفتی  (OMC) دارای مجوز و پالایشگاه‌های پاکستانی همچنان ادامه خواهد داشت و سیاست جدید قرار نیست جایگزین آن شود. در چارچوب جدید، تأمین‌کنندگان خارجی می‌توانند محصولات خود را به  OMCها و پالایشگاه‌ها بر اساس قیمت‌های تجاری مذاکره‌شده بفروشند، در حالی که قیمت‌گذاری تنظیم‌شده توسط OGRA برای فروش بعدی محصول در بازار داخلی اعمال خواهد شد. بنابراین، دولت تلاش کرده است میان جذب تأمین‌کنندگان و معامله‌گران بین‌المللی و حفظ ساختار فعلی بازار داخلی تعادل ایجاد کند.

یکی از اهداف اصلی این سیاست، جذب تولیدکنندگان و معامله‌گران نفت کشورهای خلیج فارس است. وزیر نفت اعلام کرده است که طرح با دستور نخست‌وزیر و پس از رایزنی با عربستان سعودی، کویت و قطر تهیه شده است. بر اساس توضیحات ارائه‌شده، این کشورها می‌توانند محصولات نفتی خود را با هزینه خود در تأسیسات امن پاکستان ذخیره کرده و از این کشور به بازارهای مختلف عرضه کنند. در چنین مدلی، پاکستان الزاماً مالک کالا نخواهد بود، بلکه به محل فیزیکی ذخیره‌سازی و یک نقطه تجاری و لجستیکی منطقه‌ای تبدیل خواهد شد. از دید تأمین‌کنندگان نیز نگهداری کالا در پاکستان می‌تواند در شرایط اختلال در سایر مسیرهای ترانزیتی مزیت ایجاد کند، زیرا محصول از قبل در یک محل امن و نزدیک به بازارهای منطقه‌ای مستقر شده است.

از منظر امنیت انرژی، این سیاست می‌تواند اهمیت قابل توجهی برای پاکستان داشته باشد. اقتصاد این کشور وابستگی بالایی به واردات انرژی دارد و در شرایط اختلال در مسیرهای بین‌المللی، شرکت‌های داخلی معمولاً باید منتظر رسیدن محموله‌های جدید باشند. وجود ذخایر تجاری در داخل کشور این امکان را ایجاد می‌کند که بخشی از نیاز بازار از موجودی‌هایی تأمین شود که پیش از وقوع بحران وارد پاکستان شده‌اند. در عین حال، دولت بدون آنکه مجبور باشد تمام این ذخایر را با منابع خود خریداری و نگهداری کند، به یک ظرفیت فیزیکی اضافی برای مقابله با بحران دسترسی خواهد داشت. از این منظر، سیاست جدید می‌تواند مکمل برنامه‌های گسترده‌تر دولت برای توسعه ذخایر استراتژیک نفت و تقویت ظرفیت ذخیره‌سازی کشور باشد.

برای جلوگیری از سوءاستفاده از مزایای رژیم گمرکی نیز سازوکارهای نظارتی پیش‌بینی شده است. دریافت‌کنندگان موظف خواهند بود موجودی خود را به‌صورت روزانه و بر اساس نوع محصول و محل ذخیره به OGRA گزارش کنند. همچنین FBR دسترسی OGRA به سیستم‌های اطلاعاتی خود را فراهم خواهد کرد تا نهاد ناظر بتواند موجودی‌های تحت رژیم گمرکی را رصد کند. اجرای ذخیره‌سازی نیز به رعایت الزامات ایمنی، بیمه، مهار و واکنش اضطراری مربوط به نوع محصول و محل تأسیسات وابسته خواهد بود. بنابراین، مدل جدید صرفاً یک معافیت گمرکی نیست، بلکه یک رژیم کنترل‌شده برای ورود، نگهداری، انتقال، فروش داخلی و صادرات مجدد فرآورده‌های نفتی است.

در مجموع، سیاست جدید را می‌توان بخشی از تلاش پاکستان برای تغییر جایگاه خود در زنجیره منطقه‌ای تجارت انرژی دانست. در مدل سنتی، پاکستان عمدتاً یک واردکننده نهایی نفت و فرآورده‌های نفتی است، اما چارچوب جدید تلاش می‌کند این کشور را به یک مرکز ذخیره‌سازی، تجارت و توزیع مجدد تبدیل کند که در آن شرکت‌های خارجی مالک کالا باقی می‌مانند، محصولات خود را در پاکستان نگهداری می‌کنند، از زیرساخت‌های بندری و خط لوله کشور استفاده می‌کنند و در صورت مناسب بودن شرایط، آنها را به بازار داخلی یا بازارهای خارجی عرضه می‌کنند. در مقابل، پاکستان از سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت ذخیره‌سازی، افزایش ظرفیت فیزیکی برای مقابله با بحران‌های انرژی و امکان دسترسی اولویت‌دار به بخشی از ذخایر بهره‌مند خواهد شد. با این حال، موفقیت این طرح به حل اختلافات باقی‌مانده با FBR، تصویب نهایی مقررات مرتبط، ایجاد زیرساخت‌های لازم و مهم‌تر از همه، استقبال عملی شرکت‌های بزرگ نفتی و معامله‌گران بین‌المللی بستگی خواهد داشت. اگر این موانع برطرف شود، طرح جدید می‌تواند پاکستان را از یک بازار صرفاً مصرف‌کننده به یکی از نقاط ذخیره‌سازی و توزیع منطقه‌ای فرآورده‌های انرژی تبدیل کند.